Іван Фурсенко: Головне, щоб зараз ніхто з нардепів не звертався до КСУ з питання законності децентралізації в Україні, бо суд її скасує

Slider image

Джерело: AgroPolit.com

Куди рухається децентралізація в Україні, які наслідки прийнятого закону 1009-IX (3651д) для місцевого самоврядування, яке місце визначення ОТГ у діючій системі адміністративно-територіального устрою та власне чи змінилися рівні цього устрою, а також прийняття яких законів наразі очікує влада на місцях від парламенту? Про це AgroPolit говорив з першим заступником керівника Всеукраїнської асоціації громад Іваном Фурсенко:

Що у нас сьогодні в країні відбувається насправді з децентралізацією? На кожному політичному ток-шоу кажуть «Децентралізація успішно відбулася, вона є». В той же час в регіонах після 25 жовтня, коли відбулися місцеві вибори – повний хаос. Тому що люди не розуміють, яка вертикаль, як їм бути, що будувати.

Іван Фурсенко: Те, що реформу прийнято називати децентралізацією, піар-елементом у її проведенні. Насправді йдеться про реформу місцевого самоврядування і адміністративно-територіального устрою в Україні.25 жовтня у нас відбулися вибори до сільських, селищних і міських рад, до районних рад і обласних рад в Україні. Для сільських, селищних і міських рад – це фактично були перші вибори на новій адміністративно-територіальній основі. Перед цим держава примусово об’єднала сільські, селищні і міські ради під одним дахом, в новому форматі, в нових органах місцевого самоврядування. В результаті скоротилася кількість органів самоврядного управління в Україні. Разом з тим, кількість районів була зменшена з майже 490 до 136. Обласний рівень залишився колишнім.

Ми з вами фактично говоримо про місцеве самоврядування. А місцеве самоврядування – це представництво людей для спільної розбудови тієї території, де вони проживають. Так, це й благоустрій територій, це і водовідведення, водопостачання. Це тепло в будинках, якщо говоримо про сільську місцевість. Це, власне кажучи, і зрозумілий розподіл державних земель, які повинні були стати комунальними, але Верховна Рада, на превеликий жаль, провалила ключовий закон, де місцевою владою сільської. Це про передачу земель сільськогосподарського призначення і дерегуляцію у сфері земельних відносин 2194.

Якщо говорити загалом про успіхи децентралізації (читай реформа місцевого самоврядування…), то вони залежать від переданих повноважень і фінансового ресурсу під їх виконання. Що маємо тут? Якщо  повноваження держава передала до місцевого самоврядування, то про фінансові ресурси під них, як правило, забувають. Яскравий приклад цього: 60% податків на дохід фізичних осіб залишають місцевому самоврядуванню. Існує величезна загроза в тому, що фінансові ресурси не будуть потрапляти на місця. І, враховуючи той факт, що наразі в державному бюджеті існує величезна дірка, про яку говорять усі, починаючи з радників голови офісу президенту, і підтверджуючи навіть міністр фінансів про те, що дійсно, Україна зараз залежна від наступного траншу Міжнародного валютного фонду. А траншу немає. Якщо немає траншу – відповідно, немає грошей в державному бюджеті. Швидше за все, що і місцеві бюджети не зможуть повною мірою витрачати ті кошти, які вони планують витратити на розвиток. Тому що казначейська служба не буде пропускати, а буде робити транші тільки на захищені статті по видатках. Є й проблема появи в країні величезних громад, які погано керовані в силу своїх масштабів. Після впровадження партійної системи місцевих виборів, породила 20  великих сільських громадах з площею однієї понад 2 тис. кв, тобто сумарно всі вони охоплюють 200 тис га. Це гігантоманія, а не громади. Коли плече з одного кінця громади в інший її кінець становить понад 100 км, то управляти і відстоювати інтереси кожного зі 50 населених пунктів цієї ОТГ при партійній системі виборів просто неможливо. Тому що переважна більшість депутатів, звичайно, обрана з центральної садиби, бо вони швидше інтегрувалися і змогли обрати ту чи іншу політичну силу, яка мала таку віртуальну підтримку серед населення. А ті жителі, як і місцеві лідери, які знаходилися в відокремлених населених пунктах – вони не потрапили до місцевої ради внаслідок того, що вони вибрали неправильну політичну силу, або взагалі не вибрали. Не забуваймо і про скасування посад виборних старост в громадах. Якщо раніше, протягом 15-20 року старост обирали жителі громад, жителі кожного з населених пунктів, громади для того, щоб староста, представляв їхні інтереси в центральній садибі, то починаючи з 25 жовтня 2020 року, посада старости прирівнюється фактично до посади заступника голови, і процедура призначення – це затвердження. Голова подає, депутати голосують. Якщо ми маємо раду політичну, то відповідно, політичне призначення старост відбувається. І наскільки, власне, місцеве самоврядування зможе задовольнити вимоги жителів тих громад, чиї інтереси старости повинні відстоювати – це питання.

Років 5 тому Володимир Гройсман і Петро Порошенко урочисто заявили про старт реформи. Пройшло 5 років, іде вже шостий з половиною.  Наскільки законодавча законна у нас наразі децентралізація? Які законопроекти потрібні ще для того, щоб це довести до логічного завершення?

Іван Фурсенко: Головне, щоб зараз ніхто з нардепів не звертався до КСУ з питання законності децентралізації в Україні, бо суд її скасує. В Конституції прописано об’єднання лише сільських територій. То існує ймовірність, що в разі звернення до КСУ суд скаже, що ті громади, які об’єдналися навколо місця – це антиконституційно. Тому потрібно це ліквідовувати. Відтак перше, що потрібно робити — це внести зміни до Конституції України і закріпляти ними поняття ОТГ. Вносити зміни до Конституції України президент Зеленский намагався вже двічі. Він двічі подавав відповідний проект закону до Верховної Ради. Рік назад і місяців 8 назад другий раз. І обидва рази відкликав внаслідок критичних помилок, навіть технічних.

Зараз відбуваються публічні інклюзивні консультації за участі представників Верховної Ради, Офісу президента, представника президента в Конституційному суді і місцевого самоврядування і т. д, але, на жаль, консультації закінчилися відкрито і публічно на момент старту епідемії. Консультації зараз проводяться лише в дистанційному форматі з Асоціацією місцевого самоврядування. Але ми розуміємо, що Верховна Рада 9 скликання, швидше за все, буде неспроможна внести зміни до Конституції України, тому що знайти 300 голосів і міняти основний, ключовий закон країни доволі складно. Тому що більше немає вже тієї довіри населення України до центральної влади.

Нагадаю, які законопроекти варто було прийняти ще з 2018 по тепер. Цей перелік був озвучений у 2018 році. Подивіться, що прийнято. Є ряд законів, які також потрібно прийняти ще до місцевих виборів. Не зробили – вирівнювати ситуацію потрібно зараз.

Перший закон – «Про засади адмінустрою України». Це фактично генеральний план подальшого розвитку громади. Якщо ми хочемо побудувати будинок, ми спочатку малюємо архітектурно-будівельний план, визначаємо земельну ділянку, на якій він буде стояти, проводимо геодезію, дивимося глибину грунту для того, щоб поставити правильний фундамент. І лише після цього щось будуємо. Тому закон «Про засади адмінустрою» — це, власне, той документ, який потрібен визначати, яким чином органи місцевого самоврядування об’єднуються, яким чином те чи інше село може вийти з під юрисдикції однієї сільської ради і перейти під юрисдикцію, умовно, іншої сільської, селищної і міської ради. Яким чином повинні формуватися межі нових районів і т. д. А в нас це провели все постановою парламенту — змінила вже межі районів. Уряд змінив межі органів місцевого самоврядування базового рівня. А от закону, який би це нормував, ще немає. Окрім цього закону потрібен новий переділ тих громад, які вже створені, та районів.

Другий – нова редакція закон «Про місцеве самоврядування». Діючий закон  застарілий і родом із 90-х. По цьому закону вже є більше ніж 20 рішень Конституційного суду. Доволі складно людям розібратися в ньому. Закон іде десь навіть в розріз реформі державної служби. Тому, власне, закон потрібен новий, бо вже нові межі, нові повноваження в громаді. Його потрібно виписати чисто рамковим для того, щоб кожна людина, яка обирається депутатом, чи обирається сільським, селищним, міським головою, чи працює в органах місцевого самоврядування, могла закон відкрити і прочитати, і для неї все стало зрозуміло: права, обов’язки, повноваження і т. д.

Третій закон — це про місцеві державні адміністрації.  Як держава повинна раз і назавжди розділити повноваження між державними органами на місцях і місцевим самоврядуванням. Щоб не було війни, хто перерізає стрічку –  губернатор чи міський голова при будівництві чогось. Держава повинна здійснювати контроль і нагляд за місцевим самоврядуванням для того, щоб не приймались, умовно, сепаратиські рішення, не співалися гімни іноземних країн під час проведення перших сесій. Ці повноваження повинні бути за місцевими адміністраціями. А місцеве самоврядування повинно вже опікуватися благоустроєм територій і щоденним життям людей, які тут проживають, на цих територіях. І, власне, слід розділити повноваження між сільськими, селищними і міськими радами з одного боку, районними і обласними радами.

В Конституції України зазначено, що районні і обласні ради здійснюють представництво спільних інтересів органів місцевого самоврядування сіл, селищ і міст. Тобто, тут ключеве –  не людей, які проживають в селах, селищах і містах, а сіл, селищ і міст. Тобто, обласна рада повинна займатися тими проблемами, які спільні для всіх органів місцевого самоврядування, які знаходяться в області. Це і сміттєпереробні, сміттєспалювальні заводи, будівництво злітно-посадкових смуг, нових терміналів для того, щоб літаки могли літати, привозити туристів. То великі якісь інфраструктурні об’єкти. Або медицина 3 рівня спеціалізована, та, яка може утримуватися лише на обласному рівні, коли жодний з органів місцевого самоврядування базово не може потягнути.

Умовно, онкологічна клініка для населеного пункту в 50 тис. навряд чи потрібна. А для мільйонної області це аксіома, вона повинна бути. От для цього і повинні обласні ради. І от аналіз діяльності і програм обласних рад по Україні за 30 років нашої незалежності свідчить про те, що понад 97% всіх коштів, за всі роки витрачених, були направлені виключно на питання базового рівня. Тобто, обласні ради школи добудовують, обласні ради дороги будують, обласні ради освітлення роблять в якихось селах. Цього не повинно бути. Це відбувається підміна понять. Тобто, і виключно політичні такі рєшалова, і перерозподіл фінансових ресурсів на рівні області під свої мажоритарні округи окремим обласним депутатом. От, власне, для цього і повинен бути закон про органи місцевого самоврядування новий і про місцеві державні адміністрації, який розмежовує —  з одного боку діяльність між державної і місцевим самоврядуванням, а з іншого боку — між місцевим самоврядуванням трьох рівнів, про які я, говорив: базовий, субрегіональний і регіональний.

Четвертий – закон «Про службу в органах місцевого самоврядування». Україна з 2017 року має вже закон про державну службу новий, згідно з яким державні службовці діляться на категорії, а, б і с, відповідна процедура призначення, проходження конкурсів, розмежована посада міністра і державного секретаря в міністерстві і т. д. Цю історію потрібно було перенести на місцеве самоврядування. Навіть закон цей був прийнятий, але Петро Олексійович Порошенко його заветував. Тому до сьогоднішнього дня місцеве самоврядування залишається в парадигмі 90-х років. Якщо державна служба – категорії, а, б і с, то місцеве самоврядування ділиться на ранги, класифікатори і т. д. І навіть рівень заробітних плат визначається постановами уряду. (рівень) окладів, а не, власне, громадою, що величезна проблема.

Відсутність закону про службу в місцевому самоврядуванні ускладнює момент переходу працівників з однієї умовної сільської чи міської ради в іншу. Людині знову потрібно проводити конкурс, доводити, що він фахівець. З державної служби ми можемо перевестись, умовно, з районної адміністрації в міністерство. От є державним службовцем. А з Кіптівської сільської ради перевестись в Козелецьку – це в Чернігівській області, –  ти не можеш. Тому що тобі потрібно доводити, що у тебе є відповідна освіта, стаж роботи і т. д. Це, власне, такі речі, як і кадрове проходження служби для того, щоб у разі зміни голови це відбувається і депутатів. Особа, яка працює в громаді, є посадовою особою в місцевому самоврядуванні для того, щоб вона залишалася працювати, а не мінялася, як печатки, у відповідності до зміни політики. Да, у нас, на жаль, в міністерствах навіть і держсекретарів почали змінювати. Повинна бути професійна служба в органах місцевого самоврядування.

Як бути з новим терустроєм України?  Ми багато чуємо від влади, що з 25 жовтня базовим рівнем, нинішнім рівнем адмінустрою в Україні є громада. Це ми чуємо з вуст того ж Корнієнко і ряда інших чиновників. Тобто, закону про новий адмінтерустрій немає, ми маємо одиницю –  громаду, тобто вона є в основі цього нижнього рівня чи ні?

Іван Фурсенко: Тут, власне, піарники децентралізації побігли вперед, і самі народні обранці повірили в слова піарників, і починають підміняти суть важливих слів. В Україні базовими одиницями органу місцевого самоврядування згідно з діючої Конституцією залишається – сільські, селищні і міські ради.  У нас є три рівні ОМС: базовий рівень, субрегіональний і регіональний. У відповідності до класифікатору місцевого самоврядування європейського, регіональні — це обласні ради, в нашому випадку. Субрегіональні — районні ради. Базовий рівень місцевого самоврядування — це сільські, селищні і міські ради.

Куди в цю всю архітектуру запхнута громада?

Іван Фурсенко: Громадою» підміняється поняття сільська, селищна і міська рада. Їх всіх називають скопом – громада. Це не правильно.  Деякі політики вживають слово муніципалітет. Хтось називає самоврядна організація. Фактично громади – це і є сільські, селищні і міські ради. Їх так прийнято називати, але знову ж таки, зараз починають виходити вже окремі люди і говорити, що є міста, це великі міста, колишні міста обласного значення, і є громади. Це сільські, селищні і міські ради, які пройшли процедуру фактичного об’єднання. Тому, власне, на цьому (треба) наголошувати, що у нас є сільські, селищні і міські ради. Громад немає, і ця назва може бути внесена, або не внесена після зміни Конституції України.

Тобто ніякого рівня найнижчого рівня громад в Україні не існує. То все просто розмови на користь невихованих?

Іван Фурсенко: Так. І тут ще така, насправді, є юридична норма і юридичне протиріччя: коли під громадою, яка прописана, власне, виявляється, що жителі, які проживають на конкретній території. Тому і говорять зараз, і одне з дискусійних питань, чи відносити місцеве самоврядування, чи надавати право місцевому самоврядуванню бути юридичною особою місцевого права. Це такі складні речі. Це фактично те, чим займалися народні реєстратори, коли казали – пам’ятаєте цю історію? Вона у нас триває останні 5-6 років, коли реєстратори кажуть, що органи місцевого самоврядування у нас зареєстровані на фізичну особу, ні як і суди, і прокуратура, і поліція і все, все, все.

Якщо відкривати по реєстрації, то на момент створення у 90-х роках є якась фізична особа, яка створювала той чи інший юридичний публічний орган державної влади, або місцевого самоврядування. Ми як Асоціація місцевого самоврядування кажемо, що цього робити не потрібно робити громаду юридичною особою.  Цю норму якщо, прийдуть до того, що вносити, то тільки змінами до Конституції України, або – в закон «Про місцеве самоврядування».

І що це дасть?

Іван Фурсенко: Якщо ми робимо громаду, як юридичну особу, то її уже не можна збанкрутувати. Якщо зараз сільські, селищні і міські ради це є юридичні особи, але вони можуть стати банкрутами. Ну то що вона офіційно зареєстрована, вона діє як.

Децентралізація гальмувала, бо президент не підписував закон 1009-IX (реєстраційний 3651д). Уже підписав. Що конкретно зміниться після цього?

Іван Фурсенко: Цей закон 1009-IX  врегулював питання правонаступництва органів місцевого самоврядування. Умовно, якщо 10 колишніх сільських, селищних і міських рад об’єдналися під одну юрисдикцію, одну умовну сільську, селищну і міську раду, то новий голова з депутатами є правонаступником ось тих колишніх юридичних осіб сільських, селищних і міських рад. Тобто, вони можуть вчиняти вже дії, підписані ось цими старими радами стосовно опалення в школах, договорів, потрібно закуповувати електроенергію, харчування дітей, утримання шкіл, дитячих садочків, фельдшерсько-акушерських пунктів і тому подібне.

В законі 1009-IX  передбачена реорганізація і ліквідація районних рад, взагалі районів. Цим законом 1009-IX  передбачено створення такого нового повноваження на рівні уряду, це ліквідація районних державних адміністрацій. Тому що районів зараз в Україні де-факто 136, а де-юре юридично буде постанова Верховної Ради, а районних державних адміністрацій залишається 490. Їх потрібно: старі — ліквідувати, нові — створити, наділивши їх новими повноваженнями, призначивши нових людей. Уряд раніше цього робити не міг. З сьогоднішнього дня він це зробити може. Іншою історією залишається ось той хаос в питаннях управління комунальним майном, тому що частина країни живе вже в межах нових громад, так званих об’єднаних територіальних громад, а частина України залишилася: село, селище, місто, район, область. І в тій історії, коли маленькі міста і села були необ’єднані, дошкільною, шкільною освітою і медициною опікувалася районна рада. Тому майно все знаходиться зараз на балансі у тих районних радах.

 Тобто, перші місцеві вибори відбулися, старі районні ради втратили свої повноваження. Але у них на балансі залишаються об’єкти, які входять до нових громад. Підписаним законом 1009-IX  передбачено, що оті старі райони передають майно новим районам автоматично, а нові райони до червня місяця 2021 року зобов’язані передати це органам місцевого самоврядування на базового рівня –  сільським, селищним і міським радам для того, щоб не було оцього управлінського хаосу. Оці всі речі потрібно було приймати ще рік назад.

Скільки триватиме передача майна від старих новим радам за законом 1009-IX ?

Іван Фурсенко: Це буде тривати дуже довго, тому що такі рішення не приймаються швидко. Особливо на місцях, тому що там же конкретні люди, які ставлять конкретні підписи не під віртуальними законами. Закон 1009-IX  не виключення.

Давайте розберемося у фінансовій децентралізації. Ви сказали про повноваження, що громадам передали на місця повноваження. Чи дала під ці повноваження держава фінансовий ресурс?

Іван Фурсенко: Децентралізація, як її прийнято називати, але це реформа, наголошую, місцевого самоврядування, адмінтерустрою класно у нас пішла з 2015 по 2017 рік. Після 2017 потихеньку почали вже у місцевого самоврядування забирати ті гроші, які давали на початку. То ті, хто встиг об’єднатися в 2015 році, отримали максимум плюшек і інфраструктурну субвенцію велику. За ці кошти могли відбудувати. Не могли, а як правило, і центральні садиби повідбудовували, і ремонти в школах поробили, якусь техніку закупили і т д. Але починаючи вже з 2017 року потихеньку, потихеньку почали забирати. То акциза трошки заберуть, то на дороги трошки недодадуть, то освітню субвенцію поділять через облдержадміністрації іншим чином ніж потрібно місцевому самоврядуванню, відмінним від того, що говорилося раніше.

Тобто, тут сукупність проблем, і говорити, що реформа забуксувала зараз теж не зовсім вірно. Вона зараз взагалі зупинилась і пішла десь наліво, але під кінець так би мовити правління Володимира Борисовича теж вже були проблеми. Тому що оці всі закони, про які ми зараз говоримо абсолютно спокійно могла приймати Верховна Рада ще 8 скликання. Нічого їм не заважало.

То що з фінансами?

Іван Фурсенко: З фінансами як і в державі. Фінанси співають романси. Особливо зараз більше вже місцевих бюджетів недоуструмують, не виконують свої плани бюджетні, заплановані на 2020 рік, внаслідок, в тому числі пандемії коронавірусу, яка відбувається. Знову ж таки, держава хоче відібрати у місцевого самоврядування. Цього року земельний податок відібрали на 2 місяці у громад. Не подумали.

Який загальний дефіцит бюджету місцевого самоврядування в Україні?

Іван Фурсенко: Він доволі різний, але близько 5-7%. В середньому.

Можна прорахувати, які конкретно фінансові стимули відійшли разом з повноваженнями до місцевих органів?

Іван Фурсенко: Коли говорять, що всі ресурси держава віддає на місця, це, знову ж таки, вводять людей в оману. Тому що держава зі свого бюджету фактично нічого не передає місцевому самоврядуванню. Оті 60% ПДФО, тут потрібно завжди нагадувати і казати, що до моменту проведення реформи, до 2015 року сільські, селищні і міста районного значення від держави отримували 25% ПДФО і 50% податку на доходи фізичних осіб йшло на рівень районів. І за ці 50% райони, власне, і утримували школи, дитячі садочки і заклади охорони здоров’я.Читати до теми: Депутати пропонують зараховувати до місцевих бюджеті 13,5% податку з палива у 2021 році З 2015 року ПДФО зменшили з 75% фактично до 60% і віддають їх тепер новоствореним громадам, ці 60%.

Якщо ми візмено сукупно бюджет старого району і всі бюджети сільських, селищних і міських рад, які знаходились на території цього району, сплюсуємо і поділемо на кількість жителів, – а ще, якщо врахувати державні дотації через районні державні адміністрації, субвенції, розподіл: освітні, медичні і все інше, –  то ми побачимо, що грошей на одну людину було більше, ніж як є зараз. 

А зараз наскільки менше получається?

Іван Фурсенко: Зараз менше, тут потрібно регіон з регіоном, потрібно порівнювати, бо нам трошки зараз це важко зробити, тому що за 5 років і динаміка розвитку регіонів змінилася трошки. Окремі регіони в рамках районів почали рухатись вперед, окремі, навпаки, занепадати. Але можна говорити, що після запуску реформи децентралізації на 10% менше фінансування на одного жителя. Тобто коштів на людину стає менше.

Єдине, що, звичайно, трішки скоротилася витратна частина на систему управління. Раніше були сільські, селищні і міські ради, районні ради, обласні ради, то зараз фактично є рада сільська, селищна, міська, яку прийнято називати громада. Вона є на прямих бюджетних відносинах з державним бюджетом, кожна громада іде строчкою у бюджеті, і вони бачать, які кошти отримують, і ніхто їх звідти не може витягнути. І вже і ця рада розпоряджається цими грошима. Тому кількість посередників зменшилась. Можна говорити, що зменшилась кількість органів управління, і відтак ці кошти можуть бути використані більш ефективно, ніж це робилося раніше.

Що ще, які ще законопроекти на сьогоднішній день прям кричущі?

Іван Фурсенко: Прям кричущих більш нема. Ну і головне — це державний бюджет на 2021 рік, щоб не відбулося кардинальних змін в податковому законодавстві, щоб громадам залишили їх пайову участь, їх забудовників, щоб вони сплачували і залишали ці кошти на місцях, і місцеве самоврядування могло вимагати від забудовників участі фінансової у розвитку громади. Тобто потрібно наповнити місцеві бюджети ресурсом. Для того щоб місцеві громади могли дійсно розвиватися, а не штопати якісь дірки.

Приєднуйтеся до нашого телеграм-каналу, щоб бути в курсі найважливіших новин: t.me/proposicia